Europees Economisch
en Sociaal Comité
SOC/133 |
"Samenwerking
met derde landen op migratiegebied" |
Brussel,
29 oktober 2003
ADVIES
van het Europees Economisch en Sociaal Comité |
over
het |
"Voorstel voor
een verordening van het Europees Parlement en van de Raad tot instelling
van een programma voor financiële en technische bijstand aan derde
landen op het gebied van migratie en asiel" |
(COM(2003) 355 def. - 2003/0124 (COD))
|
| |
|
|
| |
| |
|
|
De Raad heeft op 12 september 2003 besloten het
Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van
het EG-Verdrag te raadplegen over het
" Voorstel voor een
verordening van het Europees Parlement en van de Raad tot instelling
van een programma voor financiële en technische bijstand aan derde
landen op het gebied van migratie en asiel"
(COM(2003) 355 def. -
2003/0124 (COD)).
De gespecialiseerde afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken,
burgerschap", die met de voorbereiding van de werkzaamheden was
belast, heeft haar advies op 6 oktober 2003 goedgekeurd. Rapporteur was
mevrouw CASSINA.
Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft
tijdens zijn op 29 oktober 2003, in de loop van zijn 403e zitting, het
volgende advies uitgebracht, dat met 118 stemmen vóór en 4 stemmen
tegen, bij 2 onthoudingen, is goedgekeurd:
*
* *
1. Inleiding en inhoud van het voorstel
1.1 De Commissie
heeft op 11 juni 2003 een voorstel ingediend voor een verordening van
het Europees Parlement en de Raad tot instelling van een programma voor
financiële en technische bijstand aan derde landen op het gebied van
migratie en asiel. Voor dit programma, dat een looptijd heeft van vijf
jaar (2004 t/m 2008), wordt in totaal een bedrag van € 250 mln uitgetrokken.
1.2 In de conclusies
van de Europese Raad van Tampere
is het begrip partnerschap met derde landen op het gebied van migratie
uitgewerkt. De Europese Raad heeft daarbij benadrukt dat de EU behoefte
heeft aan een totaalaanpak waarin aandacht is voor de politieke, mensenrechten-
en ontwikkelingsvraagstukken in de betrokken landen en regio's.
1.3 De begrotingsautoriteit
heeft in 2001 voor het eerst in artikel B7-667 van de algemene begroting
van de Europese Unie kredieten opgenomen voor de financiering van voorbereidende
maatregelen op het gebied van migratie en asiel.
1.4 In het document
dat nu ter tafel ligt, doet de Commissie een voorstel voor een juridisch
kader en voor ruimere kredieten voor een nieuw samenwerkingsinstrument
met derde landen op het gebied van migratie. Met dit instrument kan
een meerjarenprogramma ten uitvoer worden gelegd (eerste fase: 2004-2008)
in het kader waarvan derde landen specifieke en complementaire financiële
en technische bijstand wordt verleend ter ondersteuning van hun inspanningen
om alle aspecten van migratiestromen in de hand te houden. Het programma
zal met name gericht zijn op derde landen die reeds actief werken aan
de opstelling of tenuitvoerlegging van een overnameovereenkomst die
met de Europese Gemeenschap is geparafeerd, ondertekend of gesloten.
2. Algemene opmerkingen
2.1 Het EESC is
ingenomen met het opzetten van een programma met dergelijke doelstellingen
en zou graag zien dat de Europese instellingen het snel goedkeuren.
Het heeft in zijn talrijke adviezen over migratievraagstukken
altijd bepleit dat er wordt opgetreden op twee gebieden die niet los
van elkaar kunnen worden gezien. Ten eerste moeten op gestructureerde
en samenhangende wijze wetgevingsbepalingen, procedures, programma's
en methoden worden vastgelegd waarvan in de praktijk is gebleken dat
zij de legale instroom en de integratie van migranten tegen de achtergrond
van de sociaal-economische situatie in Europa ten goede komen. Ten tweede
moet er nauw worden samengewerkt met de landen waar de migranten vandaan
komen. Het EESC vindt dat er gezien de complexiteit van het migratievraagstuk
duidelijk naar gestreefd moet worden om het beleid zoals dat op verschillende
terreinen wordt gevoerd, op elkaar te laten aansluiten. In artikel 8
van het voorstel wordt er zijns inziens dan ook terecht op gewezen dat
de Commissie voor samenhang met het op andere communautaire terreinen
gevoerde beleid moet zorgen.
2.1.1 Vooral belangrijk
is dat de EU zich doeltreffende middelen verschaft om te voorkomen dat
de lidstaten voortdurend heen en weer worden geslingerd tussen enerzijds
maatregelen om de buitengrenzen te beschermen of zelfs dicht te gooien,
en anderzijds initiatieven om hier en daar te voorzien in de behoefte
aan arbeidskrachten - die versterkt wordt door de uiterst benarde demografische
situatie in de EU-landen - door werknemers uit derde landen aan te trekken.
Dergelijke middelen zouden voldoende flexibel moeten zijn om in uiteenlopende
situaties effect te kunnen sorteren, maar tegelijkertijd een Europees
karakter moeten hebben zodat zij op billijke en transparante wijze kunnen
worden ingezet. Het ontbreken van dergelijke mechanismen werkt ook negatief
uit op het beeld dat de Europese werknemers van migratie hebben, waarvan
nu eens wordt gezegd dat het een noodzaak is en dan weer een gevaar
voor de samenleving.
2.2 Het EESC dringt
erop aan dat het optreden op beide bovengenoemde gebieden (een transparant
migratiebeleid en samenwerking met de herkomstlanden) gelijktijdig en
op coherente wijze gestalte krijgt en gericht wordt op een reeks doelstellingen
waarin plaats is voor zowel de waarden als het beleid van de EU. De
uitwerking van een daadwerkelijk gemeenschappelijk migratiebeleid verloopt
helaas nog steeds moeizaam vanwege de problemen bij het goedkeuren van
sommige maatregelen (bv. inzake gezinshereniging, visa en langdurig
verblijf); deze problemen worden vooral veroorzaakt door het feit dat
de regeringen van de lidstaten niet bereid zijn om van hun eigen aanpak
op het gebied van migratie af te stappen. Het EESC betreurt dit en wijst
op de noodzaak om de in Tampere, Sevilla en Thessaloniki genomen besluiten
coherent en met verantwoordelijkheidsgevoel ten uitvoer te leggen. Illegale
immigratie wordt namelijk veel meer in de hand werkt door het ontbreken
van vastomlijnde procedures en een adequaat opvangbeleid dan door tekortschietende
grenscontroles.
Zonder een duidelijk beleid op het vlak van visa, inreisbepalingen en
integratie zal het met het voorgestelde programma voor samenwerking
met de herkomstlanden van migranten moeilijk worden om tot een evenwichtige
interpretatie te komen, met name waar het gaat om de prioriteit die
aan de diverse maatregelen moet worden verleend.
2.3 In de voorgestelde
tekst wordt de indruk gewekt dat prioriteit wordt gegeven aan de overnameprocedures
(met inbegrip van vraagstukken als gedwongen terugkeer, en de terugkeer
van mensen die tijdelijke bescherming hebben genoten). Van groot belang
is een duidelijk voorlichtingsbeleid over zowel de procedures betreffende
legale emigratie als de behoeften en kenmerken van de arbeidsmarkt in
de EU-landen. Een ander cruciaal terrein is de beroepsopleiding van
potentiële migranten, vooral als die plaatsvindt in het kader van investeringen
in en/of verplaatsingen van Europese bedrijven naar de herkomstlanden.
Evenmin mag over het hoofd worden gezien dat de sociale ontwikkeling
van deze landen moet worden ondersteund en dat de inachtneming van fundamentele
sociale normen moet worden bevorderd. Voorts komt het feit dat in één
en hetzelfde programma zeer uiteenlopende aspecten van de mobiliteit
van burgers van derde landen worden behandeld (economische migranten,
vluchtelingen, mensen die tijdelijke bescherming genieten, migranten
zonder geldige papieren, enz), de helderheid van de tekst niet ten goede.
2.4 Gevolg van
dit alles is een onevenwichtige benadering van de beheersing van migratiestromen,
die veel méér inhoudt dan louter het vasthouden van potentiële migranten
in de herkomstlanden en het uitwerken van terugkeerregelingen- en programma's.
Het EESC heeft er in verscheidene adviezen
op aangedrongen dat (zowel uitgaande als binnenkomende) migratiestromen
op een dynamische en geïntegreerde wijze in goede banen worden geleid
en benadrukt dat dit uiteenlopende maatregelen en inschakeling van diverse
actoren vereist.
2.4.1 Van essentieel
belang is vooral dat er duidelijke informatie wordt gegeven over de
procedures om zich in het buitenland te vestigen, de mogelijkheden om
werk te vinden, opleidings- en administratieve vereisten om in de EU
te werken, de werkgelegenheidsbehoeften in de landen van bestemming,
de contractuele voorwaarden, en de middelen en mogelijkheden voor individuen
en gezinnen om er te integreren. Het is goed erop te wijzen dat er veel
arbeidskrachten nodig zullen zijn als de economische groei in Europa
weer aantrekt, mede via een versnelde aanleg van grote infrastructuurnetwerken.
Mogelijk zullen vele van deze arbeidskrachten van buiten de EU komen.
Het is derhalve te kort door de bocht te denken dat in deze behoefte
kan worden voorzien met de huidige, onderling verschillende nationale
regelingen, die soms zelfs op gespannen voet met elkaar staan. Ook bestaat
het gevaar dat het werk aan de grote Europese projecten - via een systeem
van onderaanbestedingen dat niet altijd voldoende gecontroleerd wordt
of kan worden - verricht zal worden door een groot aantal werknemers
uit derde landen die niet over geldige papieren beschikken en derhalve
geen bescherming genieten. Dit zou onaanvaardbaar zijn.
2.4.2 In het
belang van de Gemeenschap en van de onderdanen van derde landen die
zich in de EU willen vestigen, zou onderhavig programma ook tot het
oplossen van dit probleem moeten kunnen bijdragen. Het EESC zou daarom
graag zien dat bij de maatregelen van het programma in ieder geval plaats
wordt ingeruimd voor het opzetten - al was het maar bij wijze van experiment
- van een EURES-achtig systeem.
De sociale partners uit de EU en de herkomstlanden van de migranten
dienen hierbij te worden betrokken.
2.5 Evenzeer fundamenteel
is wat er gedaan kan worden op het gebied van de scholing (van taalcursussen
tot de eigenlijke beroepsopleiding) van potentiële migranten. Bij het
uitwerken van maatregelen terzake zou in eerste instantie een rol moeten
zijn weggelegd voor de bedrijven die arbeidskrachten uit derde landen
nodig hebben. Voorts kan gedacht worden aan het aanbieden van opleidingsstages
in Europa; dit kan een belangrijke maatregel zijn, niet alleen om bedrijven
uit de EU de kans te bieden om gekwalificeerd personeel in dienst te
nemen, maar ook om de herkomstlanden concreet te helpen bij het verbeteren
van hun concurrentiepositie, zodat zij rechtstreekse buitenlandse investeringen
kunnen aantrekken.
2.5.1 Het EESC
beseft dat de voorgestelde maatregelen bedoeld zijn om derde landen
rechtstreeks te ondersteunen, maar meent dat de tekst kan worden geïnterpreteerd
als zouden er ook initiatieven op het grondgebied van de lidstaten kunnen
worden ontplooid, mits zij tot de verwezenlijking van de doelstellingen
van het programma bijdragen. Het EESC vindt dat dit punt in de tekst
van de regeling verduidelijkt moet worden en zou hoe dan ook graag zien
dat er eveneens gezamenlijke opleidingsmaatregelen in Europa kunnen
worden ontwikkeld, of andere initiatieven waarmee gerichte steun wordt
gegeven voor terugkeermaatregelen; zo zouden er in de derde landen in
kwestie economische initiatieven op touw kunnen worden gezet, waarmee
het voor terugkerende emigranten gemakkelijker wordt om werk te vinden.
Het EESC is zich ervan bewust dat in sommige (op andere gemeenschappelijke
instrumenten gebaseerde) programma's reeds in bepaalde mogelijkheden
op dit vlak is voorzien, maar dringt erop aan dat deze programma's kracht
wordt bijgezet en dat geijverd wordt voor een sterke wisselwerking met
het programma dat in dit advies centraal staat.
3. Specifieke opmerkingen
3.1 Het programma
is bedoeld voor derde landen, maar in art. 1, lid 2, wordt een precisering aangebracht: "Het is met name gericht op derde landen die actief werken aan
de opstelling of de tenuitvoerlegging van een overnameovereenkomst die
met de Europese Gemeenschap is geparafeerd, ondertekend of gesloten."
Het EESC benadrukt dat deze verwijzing naar derde landen die een overnameovereenkomst
hebben geparafeerd, ondertekend of gesloten, niet in exclusieve zin
uitgelegd moet worden. Het wijst er namelijk op dat juist de landen
die (nog) geen overnameovereenkomst hebben gesloten wellicht de meeste
behoefte aan steun hebben. De druk om te emigreren is immers vooral
sterk in landen waar sprake is van overgang naar democratie en/of overschakeling
op een ander economisch systeem, waar rechtsonzekerheid heerst en waar
sociale voorzieningen niet of nauwelijks bestaan. Tegen deze achtergrond
verdient het zeker aanbeveling om gerichte steun te verlenen ter versterking
van de democratie, door werk te maken van efficiëntere bestuursstructuren
en beleidsmaatregelen waarmee beoogd wordt om sociale systemen in te
voeren die doelmatig en rechtvaardig zijn, de fundamentele sociale normen
respecteren en tot de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld
bijdragen.
3.2 Het EESC zou
graag zien dat art. 2, lid 2, derde streepje, als volgt wordt gewijzigd: "Gestructureerde
vVerspreiding - zoals binnen het EURES-netwerk - van informatie over de mogelijkheden
legaal in de Europese Unie te werken en over de procedures die hiertoe
gevolgd moeten worden, alsook over de contractuele en administratieve voorwaarden en de
opvangomstandigheden in de diverse lidstaten;". In art. 2, lid
2, negende streepje zou uitdrukkelijk vermeld moeten worden dat
bij de regionale en subregionale dialoog niet alleen de overheden van
de betrokken landen dienen te worden betrokken, maar ook de sociale
partners. Voor de rest heeft het EESC waardering voor dit artikel en
stemt het in met de daarin aangegeven prioriteiten ten aanzien van doelstellingen
en maatregelen.
3.3 Het bepaalde
in art.
4 is van fundamenteel belang en zou dan ook een prominente plaats
moeten krijgen. Voorgesteld wordt het als artikel 1 op te nemen of het
hierin te verwerken.
3.4 In art. 5 staat welke partners voor steunverlening uit hoofde
van het programma in aanmerking komen. Het EESC zou graag zien dat in
dit lijstje expliciet melding wordt gemaakt van de sociale partners,
die nooit simpelweg tot de "NGO's" mogen worden gerekend.
Zij hebben namelijk een bijzondere verantwoordelijkheid bij het beheer
van verreweg de belangrijkste migratiestroom, nl. de stroom van arbeidsmigranten.
De in art. 6 gegeven beschrijving lijkt de sociale partners dan ook
op het lijf geschreven. Het EESC vindt echter dat de balans in art.
6 iets te ver doorslaat naar een administratieve benadering van het
vraagstuk en wijst erop dat het op migratiegebied juist ook belangrijk
is om voor de in art. 4 genoemde waarden op te komen.
3.5 Het EESC stelt vast dat in art. 7, lid 3, het volgende is bepaald: "De medefinanciering van een maatregel in het kader van dit programma
is niet verenigbaar met enige andere financiering door een ander programma
dat door de begroting van de Europese Gemeenschappen wordt gefinancierd."
Dit neemt niet weg dat de doelstellingen van onderhavig programma ook
nagestreefd kunnen worden via andere maatregelen, die uit andere communautaire
programma's worden bekostigd, zoals blijkt uit art. 4: "Indien nodig, en voorzover mogelijk, gaan de in het kader van
deze verordening gefinancierde maatregelen gepaard met maatregelen ter
versterking van de democratie en de rechtsstaat."
3.6 In art. 11 is bepaald dat de Commissie in 2006 een tussentijds
verslag en in 2001 een eindrapport voorlegt. Het EESC verzoekt nu reeds
hierover te worden geraadpleegd.
Brussel, 29 oktober 2003
De voorzitter
van het
Europees Economisch en
Sociaal Comité
R.
BRIESCH |
De secretaris-generaal
van het
Europees Economisch en
Sociaal Comité
P.
VENTURINI |